因城中村改造签订的房屋搬迁补偿协议的效力认定

☑ 裁判要点

1.对于当事人起诉要求确认案涉房屋搬迁补偿协议无效的案件，法院可以从两方面进行审查：一是行政协议是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；二是行政协议是否存在民事法律规范所规定的合同无效的法定情形。

2.城中村改造并不必然以征收集体土地为前提。案涉房屋搬迁补偿协议涉及的片区棚户区改造项目只是双方协议处分集体土地上的房屋，并未改变集体土地性质，当事人也未提供证据证明被告或其他行政机关实施了征收集体土地的行为，故案涉房屋搬迁补偿协议有效与否不以征收为前提条件。

☑ 裁判文书

山东省无棣县人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鲁1623行初50号

原告吴XX，男，汉族，住无棣县棣丰街道XX村。

委托代理人邓XX，女，汉族，住无棣县棣丰街道XX村，系原告儿媳。代理权限为特别授权。

被告无棣县棣丰街道办事处。住所地：无棣县星湖六路85号。

法定代表人张永华，主任。

出庭负责人胡风忠，副主任。

原告吴XX因与被告无棣县棣丰街道办事处要求确认行政协议无效一案，于2020年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告吴XX委托代理人邓XX，被告无棣县棣丰街道办事处负责人胡风忠，委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称，原告系无棣县棣丰街道办事处前丁村村民，并在此建有合法的房屋，拥有合法的产权。2020年4月份，被告以原告所在的前丁村被划入“棣丰街道丁家片区棚户区改造”项目范围内，由其设立的棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部要求原告尽快签署房屋搬迁协议，不签将会对原告的房屋进行强拆，造成的后果由原告自行承担。该时间正处于“新冠肺炎疫情”的紧张时期，原告及家人因为疫情的影响，整日处于高度紧张、惶恐的生活状态中，害怕房屋被强拆，自己及家人无处居住，仓促之下，被逼无奈与不具备行政主体资格的棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部签署了前丁协议编号A223，户编号30-14《房屋搬迁补偿协议书》，侵害了原告的合法财产权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》等有关规定依法提起诉讼，请求依法确认被告与原告签署的《房屋搬迁补偿协议书》无效，诉讼费用由被告承担。

原告为证实自己的主张，在立案时提交了前丁协议编号A223，户编号30-14《房屋搬迁补偿协议书》一份；开庭审理时向本院提交了照片、视频资料一份，证明在征收过程中，因村民不配合征收警察到现场抓人的事实；有村民激烈反抗拆迁受伤的视频，有某户拆迁受阻后现场村民鼓掌的视频，以及村委会和街道办事处以种种方式向村民施压的视频。证明被告所称是双方自愿合法签订的相应协议与事实不符，结合相应视频向法庭说明，被告提交的部分证据是通过骗取的方式取得的，比如拆迁补偿方案向各户的告知进行签名是被告通过骗取的方式取得的，结合原告提交的证据证明被告行为合法是不存在的，被告没有就自己的协议主体资格提交任何证据，没有就行政协议是否合法提交任何证据，仅仅以提交协议签署是否自愿提交了证据，而是否自愿并不影响该协议无效性，同时这仅仅的一个“自愿”也是不成立的。

被告辩称，1、本案的《房屋搬迁补偿及安置协议书》是双方主体之间在自愿、协商一致的基础上达成的合意，是双方真实意思的表示，并不违反法律规定，真实合法、有效。2、涉案的《房屋搬迁补偿及安置协议书》，被告制作《无棣县丁家片区棚户区改造项目房屋搬迁补偿安置方案》征求意见稿后，遂通过原告所在村委会逐户分发，并在社区、村公示栏内、以及醒目处张贴，听取意见。后在自愿的基础上，按照先后顺序，签订涉案的《房屋搬迁补偿及安置协议书》，并不存在原告被逼无奈签订涉案协议书的任何事由。且签订涉案的《房屋搬迁补偿及安置协议书》与新冠肺炎疫情毫无关联，原告在诉状中书写的内容，背离客观事实。3、棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部是被告按照相关规定设立，以上述指挥部的名义与原告及其他居民签订《房屋搬迁补偿及安置协议书》，并不违反法律规定，更无任何违法事由，亦没有损害原告的任何合法权益。被告与原告签订的《房屋搬迁补偿及安置协议书》合法有效，原告的起诉没有任何事实与法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告无棣县棣丰街道办事处在法定期限内向本院提交了以下证据：

1、指挥部设立证明一份，证实无棣县丁家片区棚户区改造指挥部是经相关部门依法批准设立。

2、房屋搬迁补偿安置方案意见稿，证实在签订涉案协议前，听取包括原告在内的所有协议搬迁户，是否存在不同意见的事实，进一步证实原告已知晓相关搬迁事宜，也未提出相反或不同的意见的事实。

3、公示张贴照片，证实在丁家片区棚户区的村庄、公示栏内张贴补偿安置方案的事实。

4、房屋搬迁补偿及安置协议书，证实原告在充分了解、知悉相关协议搬迁方案内容的原则下，在自愿、平等、协商一致的基础上，签订了涉案房屋搬迁补偿及安置协议书，该协议书是原告真实意思的表示。

5、领取安置款的履行证明，证实原告已按照约定向村委会提供自己的银行账户信息，领取了部分搬迁房屋货币补偿或临时安置补助费。双方签订的涉案房屋搬迁补偿及安置协议书已得到实际履行。

6、签订协议时的录像光盘，证实在签订涉案的房屋搬迁补偿及安置协议时，包括原告在内的被搬迁安置户，按照顺序、依次自愿签订，并不存在原告诉状中陈述的高度紧张、惶恐不安的状态。

在本案开庭审理时被告补充提交了以下证据：

7、济南市中级人民法院（2020）鲁01行终281号判决书一份，案件结果是判决驳回诉讼请求。

8、涉及到原告等村民宅基地存在着一户多宅现象，最少2处最多4处，有列表一份，证明政府采取宽容包容的政策对原告给予公正的补偿。

经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：

证据一，街道办事处是没有资格成立这种临时指挥部或者其他任何行政机构。依据中华人民共和国政府组织法第六十四条规定，能够设立临时机构或其他行政机构最低也应当是区县级人民政府，而且设立程序应当经上级人民政府批准，同级人大备案，这份文件不具有合法性，被告对自己的身份产生了错误的认识，也没有按照法定程序向上级报批，因此，丁家片区棚户区改造指挥部属于未经法定程序由被告设立的非法组织，其行为不具有合法性机构效力，其后果应由被告承担。

证据二，该证据不具有合法性，按照土地管理法及国有土地征收补偿条例，无论是集体土地征收还是国有土地拆迁，安置补偿方案的批复均有特定的行政机关负责，国有土地拆迁的批复至少由区县及以上人民政府负责，集体土地上征收更需要省政府的批准。证据中无棣县城乡建设和棚户区改造指挥部又是一个临时机构，其本身是否合法，是否取得授权本案均无证据体现，依照法律规定，无论这个指挥部是否依法成立，均无权作出此类批复，鉴于本案涉及是集体土地，无棣县人民政府同样也没有资格作出批复，因此，这份证据的合法性与关联性及其证明目的均不予认可。

证据三，张贴照片不清楚，内容不明确，地点也不清楚，更不知道它的张贴日期。

证据四，协议书真实性认可，合法性、关联性不予认可，对于安置协议的内容及格式均是由指挥部自行制定的格式性条款合同，原告根据被告告知的内容予以填写，原告并无自由选择权，该协议也不是原被告双方平等自愿协商一致达成的结果，该协议中多处告知原告，如果不在本协议规定的期限内签署，该协议视为放弃补偿安置的权利，被告可以通过委托拆迁公司直接拆除原告房屋，并且取消优惠政策，以此胁迫原告在本协议上签字，违反合同设立的基本原则。

证据五，被告自称是原告主动上交银行卡信息，该证明是由村委会自行书写，该证明对于临时补助费用支付到9月份，该证明并不能说明原告的行为属于自愿，对于该证据的三性不予认可。全山东都实行村章由镇政府代管，因此，由前丁村委会盖章的证明其真实性存在严重瑕疵，不应作为证据予以采纳。同时，该证据所证明的目的也与本案无关联性，村民是否向村委会提交了银行卡号，与领取相应费用并没有直接相关、必然因果关系，作为村委会需要发放各类补助及各类款项，掌握村民账户信息是理所当然的事情，并不能证明原告同意接受相应款项。更不能证明相应协议是否有效。

证据六，真实性认可，关联性、合法性及证明目的不予认可，现场的视频体现不到内容，唯有一张照片体现我方一名当事人在场，在场也不代表自愿签署了协议，而且是否签署了协议也与协议是否合法有效无关，因为本案的合同相对方拆迁指挥部不具备拆迁协议的主体资格，在没有征地批文的情况下，直接征收集体土地更是违反法律规定和土地政策，因此从主体资格到协议内容均属于应认定无效的证据。

对证据七、八，原告认为，按照行政诉讼法的规定，在被告收到起诉状十五天内向人民法院提交证据，开庭的补交证据不应被采纳，这是行政诉讼法对被告的举证限制。证据七这个判决内容与本案性质完全不同，是非基于征收行为，与本案不相干。

被告对原告提供的照片、视频证据质证认为，视频并没有原告所主张的事实，没有看到警察抓人，没有看到强拆，况且证据的来源不明确，与本案被诉行政协议的合法性没有关联性，所以对其真实性、合法性、关联性不予认可。原告代理人反复阐述没有征地批文的情况下直接实施征收违法，被告认为修订后土地管理法第四十七条规定，集体土地依法征收的前期工作就是本案被诉行政协议，并非依法征收后补偿安置，第四十七条第四款法律明确授权县级人民政府“组织有关部门”与拟被征收人签订补偿安置协议，此时的协议并没有到省政府批复这一个环节。关于警察抓人打击刑事犯罪，维护社会治安是警察的职责，如果对其行为不服，另行依法救济；关于强拆属于另外的被诉行为，与本案无关。原告提交上述视频资料其中警察在场的地点是后丁村，而非原告住所地的村庄，警察在场是处理其他纠纷，与起诉的拆迁行为无任何关联性。

经合议庭评议，认为原告提交的照片、视频资料时间、地点不明确，不全面，与被诉本案行政协议缺乏关联性，依法确认为无效证据。

对被告提供的证据一至六，虽然原告提出异议，但能够证实被告与原告签订本案房屋搬迁补偿及安置协议前后工作等案件事实，符合证据的关联性、真实性和合法性原则，依法确认为有效证据。

对被告当庭补充的证据七、八，合议庭认为案例不属于证据，且被告提交的证据或说明属于逾期提交，原告可不予质证，也不能作为本案被诉协议合法的证据。

根据双方当事人陈述、以上举证、质证意见，合议庭确认一下事实：

2019年11月8日，被告设立棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部，并得到上级主管部门批准。同时制定了《无棣县丁家片区棚户区改造项目房屋搬迁补偿安置方案》，并在丁家村进行了张贴公示。2020年4月5日原告与被告设立的棚户区改造指挥部签订前丁协议编号A223，户编号30-14《房屋搬迁补偿协议书》。原告认为协议无效，提起本案行政诉讼。

另查明，原告领取了部分房屋搬迁补偿款，领取房屋拆迁过渡费至2020年9月份，根据房屋搬迁补偿安置方案，两年之后进行选房。

另外：本案庭审过程中，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条之规定，法庭认为案件审理重点已经查清，行政协议不符合无效情形的，原告可以改变诉讼请求，请求撤销行政行为。本院向原告释明后，原告拒绝变更诉讼请求。

本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，为实施城中村棚户区改造项目，双方就需拆除的房屋达成被诉协议，故被诉协议性质上属于行政协议，本案属于请求确认行政协议无效的诉讼。本案双方当事人争议的焦点为，被诉行政协议是否符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条人民法院应该确认无效的条件？具体分析如下：

一、城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，原告之诉没有事实依据。

合议庭认为，对涉案拆迁的集体土地是否征收是对被诉行政协议进行评判的前提。对此，最高人民法院在（2019）最高法行申10184号裁定中认为，城中村改造并不必然以征收集体土地为前提，且已于2019年8月26日修改、于2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》就宅基地、集体经营性建设用地等又作出新的规定，集体土地领域的管理今后将更加灵活、多元。整体上看，如果不改变土地所有权性质，地方政府针对城中村改造依法具有一定自主管理权；如果需要改变土地所有权性质，则必须依法由省级以上人民政府审批。最高人民法院在（2019）最高法行申10221号裁定中认为，从本案被诉行政行为的表现形式看，主要是浦江县有关行政机关为推进城中村改造，对相关土地权利人进行异地搬迁安置，并通过签订协议的方式处分了涉案集体土地上房屋，但土地性质仍然属于集体所有。截至二审裁定作出时，并无证据显示涉案集体土地已被批准征收或者有关部门已启动土地征收工作，故原审法院根据在案证据认定再审申请人起诉“征收行为违法”缺乏事实根据，并无不当。

本案中，被诉行政协议涉及的丁家片区棚户区改造项目只是双方协议处分集体土地上的房屋，属于协议拆迁，并未改变集体土地性质，原告也未提供证据证明被告或其他行政机关实施了征收涉案集体土地的行为，因此，原告质证中主张被诉行政协议没有政府批复进行征收无效的观点，没有事实依据，依法不予支持。

二、被诉行政协议不符合确认无效的条件。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。”由上述规定可知，对于相对人起诉要求确认行政协议无效的案件，人民法院应当从两方面进行审查：一是行政协议是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；二是行政协议是否存在民事法律规范所规定的合同无效的法定情形。

第一、案涉协议不存在实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应该以组建该机构的行政机关为被告。本案中，棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部属于临时机构，其并无独立财产和承担法律责任的能力，因此，其所作出的行为由组建其成立的被告无棣县棣丰街道办事处承担，而被告无棣县棣丰街道办事处作为行政机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体，具有行政主体资格，从原告对被告的起诉来看，原告也是对被告的主体资格认可的。最高人民法院在（2020）最高法行申6282号裁定及北京市高院（2020）京行终4940号判决中，对由房地产公司或拆迁公司与拆迁户签订拆迁补偿协议是支持的，都认可房地产公司属于受行政机关委托。由此可见，倘若存在授权、委托等职权转移情形的，法律法规并未对城中村改造的行政协议签订主体作出禁止性或排除性规定，只要行政协议的后果由行政机关承担即可。因为本案并不涉及征收，因此，虽然案涉协议由临时指挥部签订，但由本案被告承担责任，亦不违反法律规定。

第二、案涉协议合法，不存在重大且明显违法情形。

一般而言，“重大”是指行政行为的实施给行政相对人的权益造成重大影响；“明显”是指一般理性人均可轻易对行政行为的违法性作出肯定判断。前述说明，案涉集体土地并未征收，案涉行政协议并不是征收补偿协议，只是双方的协议拆迁，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分。对此，河南省高院在（2019）豫行终1104号判决中认为，城中村改造是介于集体土地征收和国有土地上房屋征收的行政行为，更多的侧重于事实行为和政策性文件的支持，实质上是法律规定不完善情况下对城市建成区范围内集体土地进行改造、建设的一种探索和改革行为，这种行为在总体上有利于原住居民的财产增长，有利于推进城市建设，有利于提高行政效率。也因此，对于此类行为的审查，往往缺乏法律法规依据，更多的是合理性审查，而不是合法性审查，只要其不违反法律法规的禁止性规定，不侵犯公民的重要财产权，就可以不受法律优先及法律保留原则的限制。本案中原告并未提供证实协议内容违反法律、法规等重大明显的证据，因此，其主张没有事实和法律依据。

第三、案涉协议合法，不存在合同法规定的无效的情形。

合同法第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。案涉协议系吴XX与无棣县棣丰街道办事处设立的临时指挥部就房屋拆迁安置事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且在协议签订后原告客观上已实际接受有关补偿款，领取了过渡费，认可两年后自主选房，亦未有损害国家、集体、第三人或社会公共利益的情形，现有证据亦不足以证明该协议存在合同法第五十二条规定的导致合同无效的五项情形之一，故该协议应为合法有效。

综上，原告吴XX的起诉无事实根据和法律依据，本案现有证据不足以证明案涉行政协议无效，其要求确认案涉协议无效依法不能成立。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下：

驳回原告吴XX请求确认其与棣丰街道丁家片区棚户区改造指挥部签订的房屋搬迁补偿协议无效的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告吴XX负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。

审　判　长　姜守华

人民陪审员　从晓红

人民陪审员　于　建

二〇二〇年十二月二十五日

书　记　员　杜　渐

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